Giriş
Avukat Fatih SEFER tarafından yazılan bu makale, “Kaymakamlık” müessesesinin hukuki ve idari çerçevesini, Yargıtay, Danıştay, Anayasa Mahkemesi, Bölge İdare Mahkemesi ve Uyuşmazlık Mahkemesi kararları ışığında analiz etmek amacıyla hazırlanmıştır. Makalemiz, kaymakamın tanımından mesleğe giriş süreçlerine, görev ve yetkilerinden hukuki ve cezai sorumluluklarına, mesleki güvencelerinden uygulamada karşılaştıkları sorunlara bütüncül bir inceleme sunmaktadır.
1. Kaymakam Kimdir? Kaymakam Ne İş Yapar?
Kaymakam, ilçe düzeyinde merkezi idarenin en üst hiyerarşik amiri ve temsilcisidir. 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 27. maddesi bu tanımı net bir şekilde ortaya koymaktadır: “İlçe genel idaresinin başı ve mercii kaymakamdır. Kaymakam, ilçede Cumhurbaşkanının idari yürütme vasıtasıdır”. Bu tanımdan hareketle kaymakamın, valinin ildeki rolüne benzer şekilde, ilçedeki devlet otoritesini ve yürütme gücünü temsil ettiği anlaşılmaktadır. Vali, ilde hem devleti, hem hükümeti hem de her bir bakanlığı ayrı ayrı temsil ederken, kaymakamın rolü daha çok yürütme organının, yani Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi çerçevesinde Cumhurbaşkanının temsilcisi ve icra gücü olmakla sınırlıdır. Nitekim kaynaklarda, “İlçe yönetiminin başı olan kaymakam ise; ilçede yalnızca hükümetin temsilcisidir” denilerek bu ayrıma dikkat çekilmiştir.
Yargı kararları, kaymakamın hukuki statüsünü 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu temelinde tanımlamaktadır. Kaymakam, en temel anlamıyla ilçe genel idaresinin başı ve merkezi idarenin ilçedeki en üst temsilcisidir. Danıştay kararlarında bu statü sıklıkla vurgulanmıştır. Örneğin, Danıştay 2. Daire’nin E. 2004/6227, K. 2005/4064 sayılı kararında, “kaymakam, ilçe genel idaresinin başı ve ilçede Hükümetin temsilcisi olup, ilçenin genel idaresinden sorumludur” denilerek bu temel ilke teyit edilmiştir. Benzer şekilde, Anayasa Mahkemesi’nin 2/4/2024 tarihli K. E. A. Başvurusu (B. No: 2020/22222) kararında, “Kaymakam, ilçede Cumhurbaşkanının idari yürütme vasıtasıdır” ifadesiyle güncel anayasal sistemdeki konumu belirtilmiştir. Kaymakam, ilçedeki adli ve askeri teşkilat hariç olmak üzere, bakanlıkların taşra teşkilatlarının amiri konumundadır ve bu teşkilatlar kaymakamın emri altında faaliyet gösterir (Danıştay 6. Daire, E. 1997/6267, K. 1998/5180). Bu sıfatla kaymakam; kanun, tüzük, yönetmelik ve hükümet kararlarının neşir ve ilanını, uygulanmasını sağlar ve valinin talimat ve emirlerini yürütmekle ödevlidir.
2. Nasıl Kaymakam Olunur? Şartlar ve Aşamalar
Kaymakamlık, valilik gibi istisnai bir memuriyet olmayıp, kariyer esasına dayalı bir meslek memurluğudur. Kaymakamlık valilik gibi istisnai değil, meslek memurluğudur. Bu statü, mesleğe girişin belirli şartlara, sınavlara ve liyakat esasına dayandığını göstermektedir. Kaymakam adayı olabilme şartları, ilgili Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 274/A maddesinde detaylı olarak düzenlenmiştir.
Mesleğe kabul sürecinde liyakat ilkesi temel bir rol oynamaktadır. Tarihsel metinlerde dahi, idari görevlerin hassasiyetine binaen “farklı liyakat ile ehliyetteki ve iyi davranışlı memurlara ihtiyaç olduğu vurgulanmıştır”. Bu ilke, günümüz kamu yönetimi anlayışının da temel taşlarından biridir. Anayasa Mahkemesi’nin bir kararında belirttiği üzere, “Meslekî açıdan yetkinlik, stajyerlik gibi özel eğitimlerin yanı sıra mesleğe girişte seçme ya da elemeyi de içerir.” Bu bağlamda kaymakamlık, sadece hukuk veya ilgili fakültelerden mezun olmanın yeterli olmadığı, aynı zamanda zorlu bir yarışma sınavı ve mülakat sürecini başarıyla tamamlamayı gerektiren, özel bir yetkinlik ve donanım aranan bir meslektir. Adaylar, yazılı sınavı geçtikten sonra mülakata tabi tutulur ve başarılı olanlar kaymakam adayı olarak atanarak mesleğe ilk adımı atarlar.
Danıştay 2. Daire’nin E. 2021/9853, K. 2021/4109 sayılı kararında atıf yapılan Mülki İdare Amirleri Atama, Değerlendirme ve Yerdeğiştirme Yönetmeliği’ne göre, mesleğe girişin son aşaması şu şekilde tanımlanmıştır: “Kaymakamlık kurs sonu sınavında kaymakam olarak atanmaya hak kazanan kaymakam adayları ad çekme ile beşinci sınıf ilçe kaymakamlığına atanırlar.” Bu ifade, kaymakamlık mesleğine “kaymakam adayı” statüsüyle girildiğini, belirli bir eğitim ve kurs sürecinin ardından yapılan sınavda başarılı olanların mesleğe kabul edildiğini ve ilk görev yerlerinin kura ile belirlendiğini göstermektedir. Bunun dışındaki şartlar, başvuru koşulları ve eğitim sürecinin içeriği gibi detaylar, sunulan kararların kapsamında yer almamaktadır.
3. Kaymakamlık Sınavı, Mülakat ve Atama Süreci
Kaymakamlık mesleğine giriş, objektif kriterlere dayalı bir seçme ve yerleştirme sürecini zorunlu kılar. Bu süreç, yazılı sınav, mülakat ve staj aşamalarından oluşur. Atama usulü, İçişleri Bakanlığı’nın teklifi ve Cumhurbaşkanı’nın onayı ile gerçekleşir. Kaynaklarda bu süreç, “Kararnamenin 2/2. maddesine göre kaymakamlar, İçişleri bakanının ataması ve Cumhurbaşkanı onayı ile atanırlar” şeklinde ifade edilmektedir.
Tarihsel kökenlere bakıldığında, yönetici seçiminde liyakatin kurumsallaştırılması çabaları dikkat çekicidir. Örneğin, Tanzimat döneminde kaza müdürlerinin seçimi için “Meclis-i Vala’da bir komisyon kurulacak ve komisyonun uygun gördüğü kişiler, müdür olarak atanacaktı.” Ayrıca, yönetici yetiştirmek amacıyla “Mekteb-i Mülkiye kurulduğu” da belirtilmektedir. Bu tarihsel uygulamalar, günümüzdeki sınav ve mülakat sisteminin temelindeki liyakat arayışının bir yansımasıdır. Atama süreci tamamlandıktan sonra kaymakam adayları, valiliklerde ve çeşitli kurumlarda staj yaparak mesleki tecrübe kazanır ve bu sürecin sonunda kaymakam olarak bir ilçeye atanırlar.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun Y.D. İtiraz No: 2020/138 sayılı kararında, (3) sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne göre Cumhurbaşkanı kararıyla atananlar ile Cumhurbaşkanı onayıyla atananlar arasında bir ayrım yapıldığı belirtilmiştir. Bu kararda yer alan “Söz konusu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi incelendiğinde, Cumhurbaşkanı kararıyla atanacak “Valiler”in (I) sayılı cetvelde, Cumhurbaşkanı onayıyla atanacak “Vali Yardımcıları ve Kaymakamlar”ın ise (II) sayılı cetvelde yer aldığı anlaşılmaktadır.” tespiti, kaymakamların atanma usulünün Cumhurbaşkanı onayı ile gerçekleştiğini netleştirmektedir. Bu ayrım, atama işlemlerine karşı açılacak iptal davalarında görevli mahkemenin belirlenmesi açısından da önem taşımaktadır.
4. Kaymakamların Görev ve Yetkileri Nelerdir?
Yargı kararları, kaymakamların görev ve yetkilerinin geniş bir yelpazeye yayıldığını göstermektedir. Başlıca yetkiler şunlardır:
- Hiyerarşi ve Denetim Yetkisi: İlçedeki genel idare teşkilatının amiridir. Memurların çalışmalarını gözetim ve denetim altında bulundurur (Danıştay 2. Daire, E. 2004/6227, K. 2005/4064). İlçe idare şube başkanları doğrudan kaymakama karşı sorumludur (Danıştay İDDK, E. 2023/2384, K. 2024/1436).
- Soruşturma İzni Verme Yetkisi: 4483 sayılı Kanun uyarınca, ilçede görevli memurlar, diğer kamu görevlileri, belde belediye başkanları ve meclis üyeleri ile köy ve mahalle muhtarları hakkında soruşturma izni vermeye yetkilidir. Bu yetki münhasır olup, üst makamlarca kullanılamaz (Danıştay 1. Daire, E. 2010/123, K. 2010/320).
- Disiplin Amirliği Yetkisi: İlçede görevli memurların en üst disiplin amiridir (İzmir BİM 2. İDD, E. 2019/1875, K. 2020/531). Bu sıfatla disiplin soruşturması başlatabilir, muhakkik atayabilir ve disiplin cezası verebilir (Danıştay 12. Daire, E. 2019/5563, K. 2023/3577).
- Kamu Düzenini Sağlama Yetkisi: Suç işlenmesini önlemek, kamu düzen ve güvenini korumak için gereken tedbirleri almakla yükümlüdür. Bu yetki, toplumsal olay çıkma ihtimali olan cenaze defin işlemlerine müdahale etmeyi dahi kapsayabilir (Danıştay 10. Daire, E. 2016/756, K. 2021/4750).
- İdari Para Cezası Verme Yetkisi: Özel kanunlarda “mahalli mülki amir” tarafından verileceği belirtilen idari para cezalarını kesme yetkisine sahiptir (Yargıtay 7. Ceza Dairesi, E. 2022/9913, K. 2024/6329).
- Yetki Devri Yoluyla Kullanılan Yetkiler: Kanunen valiye ait olan bazı yetkiler, geçerli bir yetki devri ile kaymakamlar tarafından kullanılabilir. Örneğin, özel öğretim kurumu personelinin görevine son verme yetkisi bu yolla devredilebilir (Danıştay İDDK, E. 2020/2700, K. 2021/767).
5. İlçe Yönetiminde Kaymakamın Rolü ve Etkisi
Kaymakam, ilçe yönetiminin merkezinde yer alan, koordine edici ve yönlendirici bir role sahiptir. İlçede devleti ve hükümeti temsil etmesi, ona hem saygınlık hem de geniş bir etki alanı kazandırmaktadır. Danıştay 10. Daire’nin E. 2017/4212, K. 2021/6052 sayılı kararında belirtildiği üzere, kaymakamın başkanlığında kurulan “ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezi” gibi yapılar, onun ilçedeki tüm güvenlik birimlerini bir araya getiren ve yöneten liderlik rolünü somutlaştırmaktadır. Kaymakam, valinin talimatlarını uygulayan bir icra makamı olmasının yanı sıra, ilçenin sorunlarını tespit eden, çözüm üreten ve yerel düzeyde kamu hizmetlerinin etkin bir şekilde yürütülmesini sağlayan kilit bir aktördür.
6. Kaymakamların Uygulamada Karşılaştığı Sorunlar
Kaymakamlar, merkezi idare ile yerel yönetimler arasındaki yetki ve sorumluluk dağılımından kaynaklanan sorunlarla karşılaşabilmektedir. Özellikle belediyelerle olan ilişkilerde yaşanan yetki çatışmaları, hizmetlerin aksamasına neden olabilmektedir. Ayrıca, yetersiz personel, bütçe kısıtlılıkları ve bürokratik işlemlerin yavaşlığı gibi yapısal sorunlar da kaymakamların görevlerini etkin bir şekilde yerine getirmesini zorlaştırabilmektedir.
Üst makamlarla (özellikle valilikle) yaşanan yetki ve görevlendirme sorunları da uygulamada gündeme gelmektedir. Yargıtay Ceza Genel Kurulu’nun E. 2020/118, K. 2022/205 sayılı kararında, bir kaymakamın vali tarafından geçici olarak başka bir ilçeye görevlendirilmesini “sürgün” olarak nitelendirmesi ve bu duruma karşı hukuki mücadele başlatması, uygulamada yaşanan gerilimlere somut bir örnektir. Ayrıca, Danıştay 12. Daire’nin E. 1995/1548, K. 1996/121 sayılı kararındaki karşı oyda belirtildiği gibi, bakanlıkların kendi özel teşkilat yapıları nedeniyle kaymakamın genel yetkilerinin (örneğin sicil amirliği) fiilen kısıtlanması da bir başka sorun alanı olarak ortaya çıkmaktadır.
7. Kaymakamlık Görevinde Karar Alma ve Sorumluluklar
Kaymakamın karar alma yetkisi, kamu yararı ve hizmet gerekleriyle sınırlıdır ve bu süreç ciddi sorumluluklar içerir. Danıştay 12. Daire’nin E. 2019/5563, K. 2023/3577 sayılı kararında, bir disiplin soruşturması için sivil memur üzerinde baskı oluşturabileceği gerekçesiyle İlçe Jandarma Komutanı’nın muhakkik olarak atanması hukuka aykırı bulunmuştur. Bu karar, kaymakamın takdir yetkisini kullanırken tarafsızlık, adillik ve disiplin hukukunun genel ilkelerine uymak zorunda olduğunu göstermektedir. Benzer şekilde, Anayasa Mahkemesi’nin 2/4/2024 tarihli K. E. A. Başvurusu (B. No: 2020/22222) kararında, bir kaymakamın özel hayatındaki eylemlerinin dahi “memurluk sıfatı ile bağdaşmayacak” nitelikte görülerek disiplin sorumluluğunu doğurması, bu mesleğin getirdiği ağır sorumluluğun bir başka boyutunu ortaya koymaktadır.
8. Hukuki Sorumluluklar: Kaymakamın İşlem ve Kararlarına İtiraz
Kaymakam tarafından tesis edilen tüm idari işlemler, hukuki denetime açıktır. Bu işlemlere karşı, işlemin niteliğine göre idare mahkemelerinde iptal davası açılabilir. Yargı kararları, bu denetimin özellikle “yetki” unsuru üzerinde yoğunlaştığını göstermektedir. Danıştay 5. Daire’nin E. 1991/3136, K. 1995/454 sayılı kararında, valiliğe ait olan geçici görevlendirme yetkisini kullanan kaymakamlık işlemi, yetki aşımı nedeniyle iptal edilmiştir. Kararda, “…yetkisi olmayan Kaymakamlıkca yapılan geçici görevlendirme işleminde hukuka uyarlık bulunmadığından…” denilerek yetkisizliğin tek başına bir iptal sebebi olduğu vurgulanmıştır. Benzer şekilde, Danıştay 8. Daire’nin E. 2018/2557, K. 2022/2432 sayılı kararında, valinin vermesi gereken bir karara karşı yapılan itirazı reddeden kaymakamlık işlemi, “yetki ve usulde paralellik ilkesi”ne aykırılıktan dolayı hukuka aykırı bulunmuştur.
9. Kaymakam Hakkında Soruşturma Açılması ve Süreci
Kaymakamlar hakkında soruşturma açılması, özel usullere tabidir. 4483 sayılı Kanun ve ilgili yargı kararlarına göre süreç şu şekilde işlemektedir:
- Görev Suçları: Kaymakamların görevleri sebebiyle işledikleri iddia edilen suçlarda soruşturma izni verme yetkisi, idari ve hiyerarşik olarak bağlı bulundukları il valisine aittir (Yargıtay Ceza Genel Kurulu, E. 2004/169, K. 2004/197). Bu yetki valiye aittir ve İçişleri Bakanı tarafından kullanılamaz. Hazırlık soruşturması il Cumhuriyet başsavcısı veya başsavcıvekili tarafından yürütülür ve yargılama il ağır ceza mahkemesinde yapılır (AYM, B. No: 2017/20801, T. 19/11/2020).
- Kişisel Suçlar: Kaymakamların kişisel suçlarında ise soruşturma izni alınmasına gerek yoktur. Ancak bu suçlarda soruşturma ve kovuşturma yapma yetkisi, genel mahkemelere değil, özel bir usule tabidir. Yargıtay 1. Ceza Dairesi’nin E. 2023/7836, K. 2023/7725 sayılı kararına göre, “Vali ve kaymakamların kişisel suçları hakkında soruşturma ve kovuşturma yapma yetkisi, ilgilinin görev yaptığı yerin bağlı olduğu bölge adliye mahkemesinin bulunduğu yerdeki il cumhuriyet başsavcılığı ve aynı yer ağır ceza mahkemesine aittir.”
10. Kaymakamın Disiplin Cezaları ve Görevden Uzaklaştırılması
Kaymakamlar, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda düzenlenen disiplin cezalarına tabidir. Ancak bu cezalara karşı sahip oldukları itiraz mekanizması, görev güvenceleri açısından önem taşımaktadır. Danıştay 8. Daire’nin E. 1996/866, K. 1998/3623 sayılı emsal kararında, vali tarafından verilen bir uyarma cezasına karşı yapılacak itirazın, yine valinin başkanlık ettiği İl Disiplin Kurulu’na yapılmasının tarafsızlık ilkesine aykırı olduğuna hükmedilmiştir. Danıştay’a göre bu itirazın, “…bir üst amir olarak İçişleri Bakanlığı Müşteşarınca incelenmesi gerekirken…” bu usule uyulmaması hukuka aykırıdır. Bu karar, kaymakamların disiplin cezalarına karşı adil bir itiraz hakkını güvence altına almaktadır.
11. Kaymakam-Belediye Başkanı Yetki Çatışmaları
Tarafımıza sunulan yargı kararları incelendiğinde, kaymakam ile aynı ilçede görev yapan ve halk tarafından seçilen belediye başkanı arasındaki potansiyel yetki çatışmalarını, görev ve sorumluluk alanlarının kesişimini veya bu konudaki uyuşmazlıkları ele alan herhangi bir karara rastlanmamıştır. Dolayısıyla, bu spesifik konunun içtihatlar temelinde analizi, mevcut dokümanlar kapsamında mümkün olmamaktadır.
12. Kaymakamlıkta Yer Değiştirme ve Sürgün Algısı
Mülki idare amirlerinin yer değiştirme işlemleri, idarenin takdir yetkisi kapsamında olmakla birlikte, bu yetki mutlak ve sınırsız değildir. Yargı, bu tür atamaların kamu yararı ve hizmet gereklerine dayanması gerektiğini ve keyfi olamayacağını vurgulamaktadır. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun E. 2024/914, K. 2024/2411 sayılı kararında, bir mülki idare amirinin icrai bir görevden alınarak pasif bir görev olarak görülen il hukuk müşavirliğine atanması işlemi, idarenin haklı bir sebep sunamaması nedeniyle hukuka aykırı bulunmuştur. Kurul, “…salt takdir yetkisine dayalı olarak tesis edilen işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir.” diyerek atamayı iptal etmiştir. Bu karar, “sürgün” olarak algılanabilecek keyfi atamalara karşı mülki idare amirlerinin yargı yoluyla korunacağını gösteren önemli bir güvencedir.
13. Danıştay ve İdari Yargı Kararlarında Kaymakamlık İşlemleri
İncelenen tüm kararlar, kaymakamlık işlemlerinin idari yargının sıkı denetimi altında olduğunu göstermektedir. Yargısal denetim, işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yapılır. Özellikle “yetki” unsuru, denetimin en kritik noktasını oluşturmaktadır. Kanunla açıkça verilmeyen veya usulüne uygun devredilmeyen bir yetkinin kullanılması, işlemin doğrudan iptal sebebidir (Danıştay 8. Daire, E. 2019/6774, K. 2022/5056, Karşı Oy). Ayrıca, kaymakamların atanma gibi işlemlerine karşı açılacak davalarda görevli mahkemenin, işlemin niteliğine göre belirlendiği görülmektedir. Cumhurbaşkanı onayı ile yapılan atama işlemlerine karşı davaların ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da değil, idare mahkemelerinde görülmesi gerektiği Danıştay İDDK’nın Y.D. İtiraz No: 2020/138 sayılı kararıyla hüküm altına alınmıştır.
14. Kaymakamların Özlük Hakları ve Görev Güvenceleri
Kaymakamların görev güvenceleri, yargı kararlarında çeşitli mekanizmalarla koruma altına alınmıştır. Bunlar:
- Keyfi Atamalara Karşı Koruma: Kamu yararı ve hizmet gereği olmaksızın yapılan yer değiştirme işlemlerinin idari yargı tarafından iptal edilmesi en önemli güvencedir (Danıştay İDDK, E. 2024/914, K. 2024/2411).
- Adil Disiplin Süreci Hakkı: Disiplin cezalarına karşı tarafsız bir üst makama itiraz etme hakkı, yargı kararlarıyla güvence altına alınmıştır (Danıştay 8. Daire, E. 1996/866, K. 1998/3623).
- Özel Soruşturma ve Kovuşturma Usulü: Hem görev suçlarında hem de kişisel suçlarda özel yargılama usullerine tabi olmaları, görevlerini ifa ederken haksız ithamlara karşı bir koruma kalkanı sağlamaktadır (Yargıtay CGK, E. 2004/169, K. 2004/197; Yargıtay 1. Ceza Dairesi, E. 2023/7836, K. 2023/7725).
15. Sonuç: Kaymakamlık Mesleği Hukuki ve İdari Açıdan Değerlendirme
Yargı kararları ışığında yapılan bu kapsamlı inceleme, kaymakamlık mesleğinin, Türk idari yapısı içinde merkezi bir öneme sahip olduğunu, ancak bu önemin geniş ve sınırsız bir yetki anlamına gelmediğini ortaya koymaktadır. Kaymakam, ilçede devletin gücünü ve otoritesini temsil eden, kamu hizmetlerinin koordinasyonunu sağlayan ve kamu düzenini koruyan bir mülki idare amiridir. Bununla birlikte, tüm eylem ve işlemleri hukukun üstünlüğü ilkesi çerçevesinde, başta Danıştay olmak üzere idari yargının etkin denetimine tabidir. Yargı içtihatları, kaymakamın yetkilerini kullanırken kanunilik, kamu yararı, hizmet gerekleri ve tarafsızlık gibi temel idare hukuku ilkelerine sıkı sıkıya bağlı kalması gerektiğini göstermektedir. Mesleki güvenceler, keyfi idari tasarruflara karşı önemli bir koruma sağlarken, görev ve makamın saygınlığına aykırı davranışlar da aynı titizlikle hukuki ve disipliner yaptırımlara konu edilmektedir. Netice itibarıyla kaymakamlık, ağır sorumluluklar yükleyen, geniş yetkiler tanıyan ancak bu yetkileri sıkı bir hukuki denetimle sınırlayan, kamu hizmetinin merkezinde yer alan kritik bir meslektir.