GİRİŞ
Avukat Fatih SEFER tarafından yazılan bu inceleme, 2820 sayılı Siyasi Partiler Kanunu’nun (SPK) 14. maddesi merkezinde, siyasi partilerin büyük kongrelerinin hukuki statüsünü, yapısını, görev ve yetkilerini, toplanma usullerini ve parti içi demokrasi açısından önemini, Anayasa Mahkemesi ve Yargıtay kararları ışığında incelemektedir. Yargı kararları, büyük kongrenin bir siyasi partinin en üst karar organı olarak rolünü, bu organın işleyişine ilişkin yasal zorunlulukları ve bu zorunluluklara uyulmamasının hukuki sonuçlarını ortaya koymaktadır. İncelememiz, büyük kongrenin oluşumundan parti tüzel kişiliğinin sona ermesine kadar geniş bir yelpazedeki konuları ele alarak, siyasi partiler hukukunda bu merkezi organın yerini ve önemini bütüncül bir bakış açısıyla analiz etmektedir.
2820 Sayılı Kanun 14. Madde: Siyasi Partilerin Büyük Kongresi Nedir?
Yyargı kararlarında ortak ve temel bir ilke olarak, 2820 sayılı SPK’nın 14. maddesi uyarınca siyasi partinin en yüksek organının büyük kongre olduğu kabul edilmektedir. Yargıtay 18. Hukuk Dairesi’nin E. 2016/9624, K. 2016/8464 sayılı kararında bu durum, “Siyasi partinin en yüksek organı büyük kongredir.” şeklinde net bir ifadeyle belirtilmiştir. Anayasa Mahkemesi de çeşitli kararlarında (E. 2009/2, K. 2010/1; E. 2010/1, K. 2010/7; E. 2022/5, K. 2023/5) bu hükmü tekrarlayarak büyük kongrenin partinin hiyerarşik yapısındaki en üst konumunu teyit etmiştir. Bu organ, partinin iradesinin en yetkin şekilde tecelli ettiği ve diğer tüm organların meşruiyetini aldığı temel yapıdır.
Büyük Kongre Kimlerden Oluşur? Seçilmiş ve Tabii Üyeler Açıklaması
Büyük kongrenin oluşumu, parti içi temsiliyet ve demokrasinin sağlanması açısından kritik öneme sahiptir. SPK Madde 14, kongrenin “seçilmiş” ve “tabii” üyelerden oluşacağını hükme bağlamıştır.
- Seçilmiş Üyeler (Delegeler): Bu üyeler, partinin yerel teşkilatları tarafından seçilir ve büyük kongrede tabanı temsil ederler. Büyük kongrenin seçilmiş delegeleri, il kongreleri tarafından seçilen üyelerden oluşmakta ve bu delegeler parti tüzüklerinde belirtilen usullerle belirlenmektedirler. Kanun, bu üyelerin sayısına bir sınırlama getirmiştir: “Büyük kongrenin seçilmiş üyelerinin sayısının TBMM üye tamsayısının iki katını geçemeyeceği ifade edilmektedir. Büyük kongrenin kaderi en küçük il ve ilçelerde gerçekleştirilen yerel seçimlerde belirlenmektedir.
- Tabii Üyeler: Bu üyeler, sahip oldukları görevler nedeniyle kongreye doğrudan katılma hakkına sahiptirler. Genel başkan, merkez karar ve yönetim kurulu üyeleri, merkez disiplin kurulu üyeleri, partiye üye bakanlar ve milletvekilleri ile seçilmiş üyelerin %15’inden fazla olmaması ve parti üyeliklerinin devam etmesi şartıyla kurucular kurulu üyelerinden oluşmaktadır. Bu kişilerin ayrıca delege olarak seçilmelerine gerek yoktur.
Anayasa Mahkemesi’nin E. 2005/3, K. 2011/1 sayılı kararında bu yapı şöyle açıklanmıştır;
- Seçilmiş Üyeler: Parti tüzüğüne göre il kongrelerinde seçilen delegelerdir.
- Tabii Üyeler: Parti genel başkanı, merkez karar ve yönetim kurulu, merkez disiplin kurulu üyeleri, partinin üyesi olan bakanlar ve milletvekilleridir.
Aynı kararda, parti kurucularının da “seçilmiş delegelerin %15’ini aşmamak kaydıyla ve parti üyelikleri devam ettiği sürece” büyük kongrenin tabii üyesi olabileceği belirtilmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin E. 1983/4, K. 1983/4 sayılı kararında ise, bir parti tüzüğünün SPK’nın emredici hükmüne aykırı olarak milletvekillerini tabii üyeler arasında saymamasının hukuka aykırılık teşkil ettiği vurgulanmıştır.
Siyasi Partilerde Büyük Kongrenin Görev ve Yetkileri Nelerdir?
Büyük kongrenin görev ve yetkileri, partinin en temel ve stratejik kararlarını kapsar. Anayasa Mahkemesi’nin E. 2005/3, K. 2011/1 sayılı kararı, bu yetkileri kapsamlı bir şekilde sıralamıştır:
- Parti genel başkanını, merkez karar ve yönetim kurulu ile merkez disiplin kurulu üyelerini gizli oyla seçmek.
- Partinin tüzük ve programında değişiklik yapmak.
- Partinin gelir-gider kesin hesabını kabul etmek ve merkez karar ve yönetim kurulunu ibra etmek.
- Parti politikası hakkında genel nitelikte temenni veya bağlayıcı kararlar almak.
- Partinin kapanmasına veya başka bir partiyle birleşmesine karar vermek.
Yargıtay 18. Hukuk Dairesi’nin E. 2015/9731, K. 2016/9562 sayılı kararında, büyük kongrenin toplanamadığı zorunlu hallerde dahi merkez karar organının “partinin hukuki varlığına son verilmesi ve tüzük ve programının değiştirilmesi dışındaki bütün kararları alabileceği” belirtilmiştir. Bu durum, tüzük değişikliği ve partinin kapatılması gibi hayati yetkilerin münhasıran büyük kongreye ait olduğunu göstermektedir.
Büyük Kongre Karar Yeter Sayısı ve Toplantı Usulleri
- Toplantı ve Karar Yeter Sayısı: Büyük kongrenin toplantı yeter sayısı, üye tamsayısının salt çoğunluğudur. Karar yeter sayısı da parti tüzüklerinde daha büyük bir oran gösterilmediği takdirde hazır bulunanların salt çoğunluğudur. Ancak Kanun parti tüzüklerine esneklik tanır: Kanunun 29. maddesi, partilerin tüzüklerinde yapacakları düzenlemeler ile büyük kongrenin ilk toplantısı bakımından toplantı yeter sayısının azaltılabileceğini belirtmiştir. Çünkü büyük kongrenin ikinci toplantısı için herhangi bir çoğunluk aramamıştır.
- Yargı Gözetimi: Kongrelerdeki seçimlerin şeffaflığı ve hukuka uygunluğu yargı denetimi ile güvence altına alınmıştır. Siyasi partilerin genel merkez, il ve ilçe organları seçimleri ile il kongresi ve büyük kongre delegelerinin seçimleri, yargı gözetimi altında gizli oy ve açık tasnif esasına göre… yapılır. Bu süreçte, kongreden en az 15 gün önce delege listelerinin ve gündemin ilgili seçim kuruluna bildirilmesi zorunludur.
Büyük kongrenin toplanabilmesi için gerekli olan toplantı yeter sayısı, Anayasa Mahkemesi’nin E. 2002/5, K. 2006/4 sayılı kararında belirtildiği üzere, “büyük kongre üye tamsayısının salt çoğunluğudur.” Bu çoğunluk sağlanamadığı takdirde, parti tüzüklerinde ikinci toplantıda yeter sayı aranmayacağına dair düzenlemeler yer alabilmektedir (E. 1988/1, K. 1989/1). Anayasa Mahkemesi, toplantı yeter sayısı sağlanmadan yapılan kongreleri geçersiz saymaktadır. Örneğin, E. 2020/4, K. 2021/5 sayılı kararda, “iki ve bir üye ile toplandığı” iddia edilen kongrelerin toplantı yeter sayısını sağlamadığı için geçersiz olduğu tespit edilmiştir.
Parti Kurucularının Büyük Kongredeki Konumu ve Yetkileri
Parti kurucuları, partinin kuruluş aşamasında ve ilk büyük kongre toplanana kadar kritik bir role sahiptir. Birçok Anayasa Mahkemesi kararında (E. 2019/11, K. 2021/3; E. 1987/1, K. 1987/2) SPK Madde 14/8’e atıfla şu husus vurgulanmıştır: “Büyük kongre ilk toplantısını yapıncaya kadar, bu kongrenin yetkilerini kurucular kurulu kullanır.” Bu, kurucular kurulunun partinin kapanmasına karar vermek gibi en temel yetkileri dahi kullanabileceği anlamına gelir (E. 2022/1, K. 2024/1). Ancak bu yetki, ilk büyük kongrenin yapılmasıyla sona erer. İlk büyük kongreden sonra kurucular, yalnızca kanunda belirtilen kota dahilinde tabii üye olarak kongreye katılabilirler (E. 2005/3, K. 2011/1).
Büyük Kongrede Tüzük ve Program Değişiklikleri Nasıl Yapılır?
Partinin anayasası niteliğindeki tüzük ve temel politikalarını belirleyen programda değişiklik yapma yetkisi, münhasıran büyük kongreye aittir. Bu yetki, büyük kongrenin en temel görevlerinden biri olarak SPK Madde 14/5’te sayılmıştır (E. 2005/3, K. 2011/1). Yargıtay 18. Hukuk Dairesi’nin E. 2016/9624, K. 2016/8464 sayılı kararındaki dava, delegelerin “parti tüzüğünün 63’ncü maddesinin (4) bendinin değiştirilmesi teklifini görüşüp müzakere etmek” amacıyla olağanüstü kongre talep etmesi üzerine kuruludur. Bu, tüzük değişikliğinin parti içi dinamiklerde ne kadar önemli bir yer tuttuğunu ve bu yetkinin kullanımının büyük kongre aracılığıyla olduğunu göstermektedir.
Siyasi Partilerin Büyük Kongre Toplantı Süreleri ve Olağanüstü Toplantılar
Kanun, parti içi demokrasinin ve hesap verebilirliğin düzenli aralıklarla işlemesini sağlamak amacıyla kongre sürelerini kesin kurallara bağlamıştır.
- Olağan Toplantılar: Çok sayıda kararda (E. 2016/9624, K. 2016/8464; E. 2020/4, K. 2021/5) belirtildiği üzere, olağan büyük kongre, parti tüzüğünde belirtilen ve “iki yıldan az, üç yıldan fazla olamayan” süreler içinde toplanmak zorundadır.
- İlk Büyük Kongre: Yeni kurulan partiler için kurucuların, partinin tüzel kişilik kazanmasından itibaren iki yıl içinde ilk büyük kongreyi toplama zorunluluğu vardır (E. 2017/6, K. 2018/8; E. 2017/3, K. 2020/4).
- Olağanüstü Toplantılar: Yargıtay 18. Hukuk Dairesi’nin E. 2016/9624, K. 2016/8464 sayılı kararında açıklandığı gibi, olağanüstü toplantılar “genel başkanın veya merkez karar ve yönetim kurulunun lüzum göstermesi veya büyük kongre üyelerinin en az beşte birinin yazılı istemi üzerine yapılır.”
Büyük Kongrede Tekliflerin Görüşülmesi ve Komisyon Süreci
Kongre gündeminin önceden belirlenmesi ve seçim kuruluna bildirilmesi zorunluluğu vardır. Genellikle parti tüzükleri, gündeme madde eklenmesi, önergelerin verilmesi ve ilgili komisyonların (Tüzük Komisyonu, Hesapları İnceleme Komisyonu vb.) kurulması gibi usulleri düzenler.
Partilerin Kapanması, Birleşmesi ve Malvarlığının Tasfiyesi Kararları
Bir siyasi partinin hukuki varlığına son verme veya başka bir partiyle birleşme kararı, en önemli kararlardan olup bu yetki büyük kongreye aittir (E. 2005/3, K. 2011/1). Partinin kapanması veya kendiliğinden dağılması durumunda malvarlığının akıbeti ise SPK Madde 110’da düzenlenmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin birçok kararında (E. 2009/2, K. 2010/1; E. 2015/11, K. 2016/6; E. 2022/5, K. 2023/5) bu maddeye atıf yapılarak şu kural yinelenmiştir: “Kapanan bir siyasi partinin malları, büyük kongre toplanma yeter sayısının salt çoğunluğunun oyu ile alacağı bir karar üzerine, bir diğer siyasi partiye… devredilebilir. Aksi halde kapanan siyasi parti malları Hazineye geçer.” Kongrelerini yapmadığı için kendiliğinden dağılma hali tespit edilen partilerin malvarlıkları da bu hüküm uyarınca Hazine’ye devredilmektedir.
2820 Sayılı Kanun’a Göre Büyük Kongre ve Demokratik İşleyişin Önemi
Yargı kararları, büyük kongreyi yalnızca bir organ olarak değil, parti içi demokrasinin temel mekanizması olarak görmektedir. Yargıtay 18. Hukuk Dairesi’nin E. 2016/9624, K. 2016/8464 sayılı kararında, delegelerin beşte birine olağanüstü kongre talep etme hakkı tanınmasının amacı, “parti içi iradenin serbestçe tezahürünü ameli olarak teminat altına almak” olarak açıklanmıştır. Anayasa Mahkemesi’nin E. 2005/3, K. 2011/1 sayılı kararı ise parti içi demokrasiyi, “partilerdeki oligarşik eğilimlerin ve baskıların ortadan kaldırılması” ve “karar mekanizmasının tabandan tepeye oluşturulması” olarak tanımlamıştır. Kongrelerin düzenli olarak yapılması, yönetimlerin denetlenmesi, hesap vermesi ve parti tabanının yönetime katılması bu ilkenin hayata geçirilmesi için zorunludur. Kongre yapma yükümlülüğünün ihlali, partinin demokratik işleyiş iradesini kaybettiği şeklinde yorumlanmakta ve hukuki varlığının sona ermesi gibi ağır bir sonuca yol açmaktadır.
SONUÇ
2820 sayılı Siyasi Partiler Kanunu’nun 14. maddesi ve bu maddeye ilişkin yargı içtihatları, büyük kongreyi bir siyasi partinin hukuki ve demokratik varlığının kalbi olarak konumlandırmaktadır. Yargı kararları, büyük kongrenin partinin en yüksek organı olduğunu, yapısının ve temel yetkilerinin kanunla net bir şekilde çizildiğini ve bu yetkilerin devredilemez nitelikte olduğunu ortaya koymaktadır. Özellikle, kongrelerin toplanma sürelerine ilişkin emredici hükümler ve bu hükümlere uyulmamasının “kendiliğinden dağılma” gibi kesin bir yaptırıma bağlanması, kanun koyucunun ve yargının parti içi demokrasinin sürekliliğine atfettiği önemi göstermektedir. İncelenen kararlar, siyasi partilerin varlıklarını sürdürebilmeleri için sadece siyasi faaliyetlerde bulunmalarının yeterli olmadığını, aynı zamanda kanunun öngördüğü demokratik işleyiş kurallarına ve kurumsal yükümlülüklere sıkı sıkıya bağlı kalmaları gerektiğini açıkça ortaya koymaktadır.
Bu inceleme SARIOĞLUSEFER HUKUK BÜROSU için Avukat Fatih SEFER tarafından yazılmıştır.