Belediyelerin karar organları olan meclis ve encümen, imar planlarından yıkım kararlarına, idari para cezalarından kamulaştırmaya kadar geniş bir yelpazede vatandaşların ve işletmelerin hukuki durumunu doğrudan etkileyen işlemler tesis etmektedir. Ancak bu kararlara karşı hangi sürede, kimin dava açabileceği ve hangi denetim kriterlerinin uygulanacağı konusunda uygulamada ciddi usul hataları yapılmaktadır — özellikle meclis üyelerinin dava ehliyeti ve encümen kararlarındaki yetki paralelliği ilkesi, davanın esasına girilmeden önce davayı sonlandırabilecek kritik eşiklerdir. Bu makalede belediye meclisi ve encümen kararlarının yargısal denetimi, güncel Danıştay içtihatları ışığında ayrıntılı olarak ele alınmaktadır.
Belediye Meclisi Kararları: Yetki ve Denetim Sınırları
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 18. maddesi uyarınca belediye meclisi; imar planlarını onaylamak, bütçeyi kabul etmek, taşınmaz alım/satımına karar vermek ve yönetmelik çıkarmakla yetkilidir. Bu kararlar, belde halkının tamamını ilgilendiren stratejik nitelikte işlemlerdir.
Kararların Kesinleşmesi ve Dava Açma Süreleri
5393 sayılı Kanun’un 23. maddesi uyarınca belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını 5 gün içinde iade edebilir. Meclis salt çoğunlukla ısrar ederse karar kesinleşir. Bu durumda belediye başkanının, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlara karşı idari yargıda dava açması için özel bir süre öngörülmüştür: 10 gün. Buna karşılık, menfaati ihlal edilen diğer ilgililer için genel dava açma süresi, İYUK m. 7 uyarınca kararın ilanını veya tebliğini izleyen günden itibaren 60 gündür.
Doktrinde önemli bir belirsizlik, mülki idare amirinin (Vali) dava açma süresine ilişkindir. Belediye başkanı için 10 günlük süre açıkça düzenlenmişken, Vali için 5393 s.K. m. 23’te özel bir süre öngörülmemiştir; genel kanaat, Valinin de genel 60 günlük süreye tabi olduğu yönündedir, ancak bu husus doktrinde tartışmalıdır.
Yerindelik Denetimi Yasağı
2577 sayılı Kanun m. 2 uyarınca, yargı mercileri meclis kararlarının hukuka uygunluğunu denetlerken idarenin takdir yetkisini kaldıracak veya yerindelik denetimi teşkil edecek şekilde karar veremezler. Ancak imar planlarında “plan hiyerarşisi”, “şehircilik ilkeleri” ve “kamu yararı” kriterleri üzerinden esasa ilişkin bir denetim yapılmaktadır. Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu’nun 22.11.2021 tarihli, E. 2019/2471, K. 2021/2554 sayılı kararında, meclisin kentsel dönüşüm alanı ilan etme yetkisinin üst ölçekli planlara (nazım plan) uygun olması gerektiği, teknik dayanağı olmayan kararların yerindelik denetimi yasağı ihlal edilmeksizin “kamu yararı” ve “şehircilik ilkeleri” yönünden iptal edilebileceği ifade edilmiştir.
Meclis Üyelerinin Dava Ehliyeti: Muhalefet Şerhi Koşulu
Uygulamada en sık karşılaşılan ve dava süreci en fazla etkileyen konulardan biri, meclis üyelerinin kendi üyesi oldukları meclisin kararına karşı dava açabilme ehliyetidir.
Genel Kural: Muhalefet Şerhi Zorunluluğu
Danıştay’ın yerleşik içtihadına göre, bir meclis üyesinin üyesi olduğu meclisin kararına karşı dava açabilmesi için, kararın oylanması sırasında karşı oy kullanmış olması veya muhalefet şerhi düşmüş olması gerekir. Danıştay 6. Dairesi’nin 22.05.2024 tarihli, E. 2023/7944, K. 2024/3232 sayılı kararında, oylama sırasında muhalif görüş belirtmeyen veya karşı oy kullandığına dair somut belge/şerh bulunmayan üyelerin “hukuken korunabilir ciddi ve makul bir menfaat ilişkisi” ispatlanamadığından dava ehliyetlerinin bulunmadığına hükmedilmiştir. Karara olumlu oy veren veya toplantıya katıldığı halde muhalefetini tutanağa geçirmeyen üyelerin, “belde halkının menfaatini koruma” gerekçesiyle dahi olsa dava açma ehliyeti bulunmamaktadır.
Somut Menfaat İhlalinin Ayrıca Kanıtlanması Gerekliliği
Danıştay 6. Dairesi’nin 15.03.2022 tarihli, E. 2019/21507, K. 2022/3076 sayılı kararında, davacıların üyesi olduğu mecliste görüşülmeyen (Bakanlıkça onaylanan) bir plana karşı, mülkiyet veya komşuluk ilişkisi gibi somut bir menfaat ihlali kanıtlanamadığı sürece salt meclis üyesi sıfatıyla dava açılamayacağı vurgulanmıştır. Benzer şekilde, Danıştay 6. Dairesi’nin 10.02.2021 tarihli, E. 2017/3699, K. 2021/1617 sayılı kararında, kişisel, güncel ve meşru menfaat ihlali ispatlanamayan meclis üyelerinin açtığı dava ehliyet yönünden reddedilmiştir.
İstisnai Durum
Danıştay 8. Dairesi’nin 16.11.2009 tarihli, E. 2009/6279, K. 2009/6723 sayılı kararında, encümen toplantılarına katılan ve karara muhalefet şerhi koyan belediye genel sekreterinin menfaat ilişkisinin varlığı kabul edilerek dava ehliyetinin bulunduğu saptanmıştır. Bu, muhalefet şerhinin sadece meclis üyeleri değil, karara katılan diğer görevliler için de ehliyet kazandıran bir unsur olabileceğini göstermektedir.
Doktrindeki Tartışma: Dar Yorum ve Geniş Yorum
Danıştay’ın büyük çoğunluktaki kararlarına göre uygulanan “dar yorum” yaklaşımı, bir meclis üyesinin oylamaya katıldığı halde muhalefet şerhi düşmemişse veya olumlu oy vermişse daha sonra dava açamayacağını kabul eder; bu yaklaşım “kendi davranışıyla çelişme yasağı” (venire contra factum proprium) ilkesine dayanır. Buna karşılık, doktrinde savunulan “geniş yorum” (istisnai eğilim), meclis üyesinin karşı oy vermemiş olsa dahi, işlemin hukuka aykırılığının tespiti ve idarenin hukuka bağlılığının sağlanması noktasında “meşru ve güncel menfaatinin” bulunduğunu ve ehliyetli kabul edilmesi gerektiğini savunur. Ancak bu görüş, “iptal davasının nesnel niteliği” ile “kişisel menfaat” dengesi açısından tartışmalıdır ve Danıştay’ın yerleşik uygulaması dar yorum yönündedir.
Belediye Encümeni Kararları: Yaptırımlar ve Teknik Denetim
İmar Yaptırımları
3194 sayılı Kanun’un 32 ve 42. maddeleri uyarınca, ruhsatsız yapılar hakkında yıkım kararı alma ve imar para cezası verme yetkisi münhasıran belediye encümenine aittir. İmar para cezaları, yapının sınıfı, alanı ve aykırılık derecesine göre m. 42’deki kriterlerle hesaplanır ve yargı bu hesaplamaların doğruluğunu bilirkişi incelemesiyle denetler.
Yetki ve Usulde Paralellik İlkesi
Bir işlemin tesisinde uygulanan yetki ve usulün, o işlemin geri alınmasında da uygulanması zorunludur. Danıştay 2. Dairesi’nin 30.12.2021 tarihli, E. 2021/12503, K. 2021/5376 sayılı kararında, belediye başkanı tarafından verilmesi gereken işyeri ruhsatının encümen tarafından iptal edilmesi “biçimsel bir sakatlık” olarak görülmüş ve işlem yetki yönünden iptal edilmiştir. Aynı ilke Danıştay 2. Dairesi’nin 06.10.2021 tarihli, E. 2021/5533, K. 2021/3167 sayılı kararında da vurgulanmıştır.
Yıkım ve para cezalarına yapılan itirazların da yine encümence değerlendirilmesi gerektiği, aksi durumun yetki aşımı olduğu Danıştay 6. Dairesi’nin 31.05.2023 tarihli, E. 2021/9533, K. 2023/5397 sayılı kararında belirtilmiştir. Bu doğrultuda, Adana Bölge İdare Mahkemesi 2. İdari Dava Dairesi’nin 25.07.2024 tarihli, E. 2024/309 sayılı yürütmeyi durdurma kararında, encümen cezasına itirazın Yapı Kontrol Müdürlüğü tarafından reddedilmesi yetki yönünden hukuka aykırı bulunmuştur.
Kamulaştırma Yetkisi
2942 sayılı Kanun m. 5 uyarınca belediye yararına kamulaştırmalarda “kamu yararı kararı” alma yetkisi encümene aittir. Danıştay 6. Dairesi’nin 17.05.2023 tarihli, E. 2020/6979, K. 2023/4729 sayılı kararında, 5393 s.K. m. 34/b uyarınca kamulaştırma kararı alma yetkisinin encümende olduğu, belediye başkan yardımcısı tarafından tesis edilen işlemin yetki yönünden sakat olduğu ve sonradan yetkili makamca tesis edilen işlemin bu sakatlığı gidermeyeceği açıkça hükme bağlanmıştır. Ayrıca 2886 sayılı Kanun m. 13 uyarınca belediye ihalelerinde encümen, “ihale komisyonu” sıfatıyla görev yapmaktadır.
Teknik Denetim ve Hesaplama Hataları
Yargı, encümen kararlarının yalnızca şekli yönünü değil teknik içeriğini de bilirkişi incelemesiyle denetlemektedir. Danıştay 6. Dairesi’nin 26.11.2020 tarihli, E. 2019/9575, K. 2020/11639 sayılı kararında, imar para cezasının hatalı hesaplanması nedeniyle bilirkişi raporuna dayanılarak verilen kısmi iptal kararı onanmıştır. Benzer şekilde, aynı Dairenin 23.03.2021 tarihli, E. 2019/12963, K. 2021/4392 sayılı kararında hesaplama denetimi yoluyla cezanın bir kısmının iptali hukuka uygun bulunmuştur. Ayrıca Danıştay 6. Dairesi’nin 29.03.2022 tarihli, E. 2021/213, K. 2022/3788 sayılı kararında, somut ve gerekçeli bir yapı tatil tutanağı düzenlenmeden tesis edilen encümen kararının usul ve şekil yönünden iptal edildiği görülmektedir.
Belediye Meclisinin Feshi (5393 s.K. m. 30)
Belediye meclisi; kanuni görevlerini ihmal ederek belediye işlerini sekteye uğratması veya belediyeye verilen görevlerle ilgisi olmayan siyasi konularda karar alması durumunda, İçişleri Bakanlığı’nın bildirimi üzerine Danıştay tarafından feshedilebilir. Danıştay bu hususu en geç bir ay içinde karara bağlamakla yükümlüdür. Doktrinde, “siyasi konularda karar alma” kavramının oldukça muğlak olduğu belirtilmektedir; Danıştay 1. Dairesi’nin bu konudaki kararları, belediyenin yerel hizmet alanı dışına çıkıp çıkmadığına odaklanmakla birlikte, “siyasi karar” ile “hizmete ilişkin tercihin siyasi yansıması” arasındaki çizgi belirsizliğini korumaktadır.
Uygulamada Dikkat Edilmesi Gereken Usuli Hususlar
Gerekçe Zorunluluğu
Encümen kararlarında (özellikle yıkım ve ceza) “gerekçe” unsuru, işlemin “sebep” ve “konu” unsurlarının denetimi için zorunludur; işlemin dayanağı olan teknik raporların ve hukuki sebeplerin kararda açıkça belirtilmesi gerekir. Gerekçesiz veya soyut ifadelerle tesis edilen yaptırımlar iptal riski taşır.
Yürürlük Şartı
Mülki idare amirine (Vali/Kaymakam) gönderilmeyen meclis kararları yürürlüğe girmez (5393 s.K. m. 23/4). Bu husus, gönderilmeyen kararların icrailik vasfı kazanmadığı ve dolayısıyla iptal davasına konu edilemeyeceği yönünde savunulabilecek bir argümandır.
Husumet ve Temsil
Belediye başkanı, meclis kararına karşı dava açtığında belediye tüzel kişiliğini kendisi temsil edemez. 5393 s.K. m. 43 uyarınca bu durumda belediyeyi meclis birinci veya ikinci başkan vekili temsil eder. Dava dilekçesinin doğrudan başkanlığa tebliği, dosyanın tekemmül etmemesi nedeniyle bozma sebebidir; bu husus özellikle belediye başkanının kendi meclisine karşı açtığı davalarda gözden kaçırılmamalıdır.
Pratik Değerlendirme ve Dava Stratejisi
- Davacı bir meclis üyesi ise, öncelikle karar tutanağı incelenmeli; davacı üyenin karara “ret” oyu verip vermediği veya muhalefet şerhi olup olmadığı ehliyet tespiti için birincil delildir.
- Davacı encümen kararına karşı çıkıyorsa, kararın dayanağı olan yapı tatil zaptı ve teknik hesaplama föyleri istenmeli; 3194 s.K. m. 42’deki kriterlere (yapı grubu, aykırılık türü) uyulup uyulmadığı kontrol edilmelidir.
- Kamulaştırma davalarında, kararın encümen tarafından alınıp alınmadığı ve “kamu yararı” kararının usulüne uygun onaylanıp onaylanmadığı denetlenmelidir.
- Yetki yönünden bir iptal, encümen kararının belediye başkanı ya da bir birim müdürü tarafından tesis edilmiş olması durumunda güçlü bir argümandır; ancak bu iptalin idarenin aynı işlemi yetkili merci eliyle yeniden tesis etmesine engel olmadığı unutulmamalıdır — kamulaştırma kararlarında olduğu gibi bazı hallerde sonradan yetkili makamca tesis dahi ilk sakatlığı gidermeyebilir.
- Encümen kararlarında usul ve şekil hataları (yetkisiz imza, gerekçe yokluğu, hatalı hesaplama) esasa girilmeden önce iptali sağlayabilecek en güçlü argümanlardır.
- Meclis üyesi davacılar için dava açılmadan önce muhalefet şerhinin tutanağa geçirilip geçirilmediği mutlaka teyit edilmeli; şerh yoksa dava ehliyetsizlik nedeniyle reddedilecektir.
Sonuç
Belediye meclis ve encümen kararlarının yargısal denetiminde, meclis kararları bakımından “yerindelik denetimi yasağı” ile “kamu yararı/şehircilik ilkeleri” dengesi, meclis üyeleri bakımından “muhalefet şerhi” ve “somut menfaat ihlali” koşulu, encümen kararları bakımından ise “yetki paralelliği” ve “teknik hesaplama doğruluğu” yargı yerlerince titizlikle incelenen temel kriterlerdir. Davanın esasına girilmeden önce ehliyet ve yetki denetiminde başarısız olunması, haklı bir iddianın dahi usulden reddedilmesine yol açabilir; bu nedenle sürecin başından itibaren alanında deneyimli bir avukatla yürütülmesi büyük önem taşımaktadır.
Sıkça Sorulan Sorular
Bir meclis üyesi, kendi oyladığı bir karara karşı dava açabilir mi?
Hayır, kural olarak açamaz. Danıştay’ın yerleşik içtihadına göre, karara olumlu oy veren veya muhalefet şerhi düşmeyen üyelerin dava açma ehliyeti bulunmamaktadır.
Encümen kararına karşı dava açma süresi ne kadardır?
Genel kural olarak, kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde İdare Mahkemesinde iptal davası açılmalıdır.
Belediye başkanının kendi meclisinin kararına dava açma süresi farklı mıdır?
Evet. Meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlara karşı belediye başkanı, 5393 s.K. m. 23 uyarınca 10 gün içinde dava açabilir; bu, diğer ilgililer için geçerli olan 60 günlük genel süreden farklı özel bir süredir.
Encümenin yetkisindeki bir kararı belediye başkanı veya birim müdürü verebilir mi?
Hayır. Encümenin münhasır yetkisindeki kararların (yıkım, para cezası, kamulaştırma) başkaca bir makam tarafından tesis edilmesi, yetki yönünden iptal sebebidir.
İmar para cezasının hesaplanmasında hata varsa ne yapılabilir?
Bu durumda bilirkişi incelemesi talep edilerek cezanın hatalı hesaplanan kısmının iptali sağlanabilir; yargı, encümen kararlarının teknik doğruluğunu da denetlemektedir.
İletişim
Adres: Osmaniye Mahallesi, İsmail Erez Bulvarı No:9/2, Bakırköy/İstanbul
Bu makale, Sarıoğlu & Sefer Hukuk Bürosu adına Av. Fatih SEFER tarafından hazırlanmıştır.