SPK kararlarına karşı yargı yolu idari yargıdır: 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanununun 105 inci maddesinin dördüncü fıkrası idari para cezalarına karşı idari yargı yolunu, 134 üncü maddesi ise Kurul kararlarına karşı açılacak idari davaların idare mahkemelerinde görüleceğini açıkça düzenler. İdari para cezası, borsada işlem yapma yasağı gibi tedbirler ve faaliyet izninin iptali veya askıya alınması kararlarının tamamına karşı idare mahkemesinde iptal davası açılır; Kurulun tebliğ gibi ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlerine karşı davalar ise 2575 sayılı Danıştay Kanununun 24 üncü maddesi uyarınca ilk derece olarak Danıştayda görülür. Bugünkü netlik uzun bir içtihat sürecinin ürünüdür; 2499 sayılı mülga Kanun döneminde Uyuşmazlık Mahkemesi kararları arasında dahi görev uyuşmazlığı yaşanmıştır. Bu makalede SPK kararlarına karşı görevli yargı yolunun gelişimi, dava açma usulü ve süreleri, tedbir niteliğindeki kararlara karşı dava ve yürütmenin durdurulması ele alınmaktadır.
SPK Kararlarına Karşı Görevli Yargı Yolu Nasıl Netleşti?
Madde 105/4 – Bu Kanun uyarınca verilen idari para cezası kararlarına karşı idari yargı yoluna başvurulabilir.
Madde 134/1 – Kurul kararlarına karşı açılacak idari davalar idare mahkemelerinde görülür. Kurul kararlarına karşı yapılan başvurular acele işlerden sayılır.
Bugün açık ve tartışmasız görünen bu kural, 2499 sayılı mülga Sermaye Piyasası Kanunu döneminde Uyuşmazlık Mahkemesi kararları arasında dahi tutarsızlık göstermiştir. Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümünün 28.12.2009 tarihli, E. 2009/48, K. 2009/322 sayılı ve 05.11.2012 tarihli, E. 2012/74, K. 2012/215 sayılı kararlarında, dönemin 2499 sayılı Kanununda idari para cezasına itiraz konusunda görevli mahkemenin gösterilmediği, bu nedenle 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 3 üncü maddesi gereğince adli yargının görevli olduğu sonucuna varılmıştır. Buna karşılık aynı Mahkemenin 05.10.2009 tarihli, E. 2009/22, K. 2009/214 sayılı kararında, Kabahatler Kanununun cezai karakteri ağır basan idari para cezalarına uygulandığı, belli sektörlerdeki faaliyetlerin denetlenmesi bağlamında üst kurullarca verilen idari para cezalarına ise bu Kanunun uygulanmayacağı gerekçesiyle idari yargının görevli olduğuna hükmedilmiştir.
6362 sayılı Kanunun 30.12.2012 tarihinde yürürlüğe girmesiyle bu tartışma sona ermiştir. Uyuşmazlık Mahkemesinin 20.02.2017 tarihli, E. 2016/722, K. 2017/70 sayılı kararında, 105 inci maddenin dördüncü fıkrasıyla idari para cezasına itirazda görevli yargı kolunun idari yargı olarak açıkça belirlendiği tespit edilmiş; bu sonuç Uyuşmazlık Mahkemesinin 02.12.2024 tarihli, E. 2024/493, K. 2024/533 sayılı kararında da teyit edilmiştir. Bu nedenle SPK’nın idari para cezasına karşı sulh ceza hâkimliğine itiraz yoluna gidilmez; Kabahatler Kanunundaki itiraz usulü bu cezalara uygulanmaz.
İdari Para Cezasına Karşı Dava Açma Usulü Nasıldır?
Madde 105/1 – İdari para cezalarının uygulanmasından önce ilgilinin savunması alınır. Savunma istendiğine ilişkin yazının tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde savunma verilmemesi hâlinde, ilgilinin savunma hakkından feragat ettiği kabul edilir.
Danıştay 13. Dairesinin 23.01.2024 tarihli, E. 2018/1651, K. 2024/349 sayılı kararında, 6362 sayılı Kanunun 104 üncü maddesinde piyasa bozucu eylemleri tespit edilenlere idari para cezası verileceği, 105 inci maddenin birinci fıkrasında idari para cezası uygulanmadan önce ilgilinin savunmasının alınacağı, 122 nci maddede idari yaptırım kararlarının Kurulca alınacağı ve 134 üncü maddede Kurul kararlarına karşı idari davaların idare mahkemelerinde görüleceği hükme bağlanmıştır. Buna göre SPK, idari para cezası vermeden önce ilgilinin savunmasını almak zorundadır; savunma istenmeden verilen ceza şekil yönünden hukuka aykırıdır. Savunma yazısına otuz gün içinde cevap verilmemesi ise savunma hakkından feragat sayılır ve bu durumda sonradan savunma alınmadığı iddiası dinlenmez. Savunmanın içeriği ve stratejisi için SPK savunma yazısı yazımıza bakabilirsiniz.
Ceza kararının tebliğinden itibaren, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 7 nci maddesindeki genel altmış günlük süre içinde idare mahkemesinde iptal davası açılır. Dava dilekçesinde cezanın dayandığı fiilin 104 üncü madde kapsamında gerçekten piyasa bozucu nitelikte olup olmadığı, ceza miktarının hesaplanma yöntemi ve tekerrür artırımının şartları ayrı ayrı tartışılmalıdır. Cezanın türleri ve miktarları için SPK idari para cezası, davanın aşamaları için SPK idari para cezası iptal davası, cezaya en sık konu olan fiiller için ise piyasa bozucu eylem yazılarımız ayrıntılı bilgi sunar.
Dava Açmadan Önce Üst Makama Başvurulabilir mi?
Evet. Yukarıda anılan Danıştay 13. Dairesi kararında da vurgulandığı üzere, idari para cezası kararına karşı doğrudan dava açılabileceği gibi, aynı süre içinde önce idari başvuru yoluna da gidilebilir; bu başvuru varsa üst makam, üst makam yoksa işlemi yapan makam tarafından karara bağlanır. Bu imkân İdari Yargılama Usulü Kanununun 11 inci maddesinden kaynaklanır: idari dava açılmadan önce, işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması dava açma süresi içinde istenebilir ve bu başvuru işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurur. İdare altmış gün içinde cevap vermezse istek reddedilmiş sayılır; ret veya zımni ret hâlinde dava açma süresi, başvuru tarihine kadar geçen süre de hesaba katılarak yeniden işlemeye başlar. Bu yol seçimliktir; ilgili doğrudan dava açmayı da tercih edebilir. Uygulamada Kurul Karar Organının verdiği bir kararın aynı organ tarafından geri alınması istisnai olduğundan, süre kaybı riskine karşı doğrudan dava açmak çoğu dosyada daha güvenli yoldur.
Borsada İşlem Yapma Yasağı Gibi Tedbirlere Karşı Dava Nasıl Açılır?
SPK, 6362 sayılı Kanunun 101 inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi uyarınca, 106 ve 107 nci maddelerde sayılan bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı fiillerini işlediğine dair makul şüphe bulunan kişiler hakkında borsalarda geçici veya sürekli işlem yapma yasağı gibi tedbirler uygulayabilir. Danıştay 13. Dairesinin 28.11.2024 tarihli, E. 2020/3161, K. 2024/5123 sayılı ve 16.11.2020 tarihli, E. 2014/5033, K. 2020/3167 sayılı kararlarında, bu tedbirin cezai bir yaptırım olmadığı, piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişini teminen alınan ileriye dönük bir önlem olduğu, bu nedenle masumiyet karinesi ve adil yargılanma ilkesiyle doğrudan ilgisinin bulunmadığı ve adli soruşturma ile kovuşturma süreçlerinden bağımsız olarak uygulanabileceği kabul edilmiştir. Bu tedbire karşı da diğer Kurul kararlarında olduğu gibi idare mahkemesinde iptal davası açılır. Tedbirin şartları ve süresi hakkında SPK işlem yasağı yazımıza bakabilirsiniz.
İşlem Yasağının Tedbir mi Yoksa Cezalandırma mı Olduğu Nasıl Belirlenir?
Bu ayrım davanın seyri bakımından belirleyicidir; zira bir işlemin gerçek bir “tedbir” olup olmadığı, hukuka uygunluğunun denetlenme biçimini doğrudan etkiler. Danıştay 13. Dairesinin 12.05.2022 tarihli, E. 2016/4358, K. 2022/1993 sayılı kararında, Anayasa Mahkemesinin 14.11.2019 tarihli, E. 2018/90, K. 2019/85 sayılı kararına atıfla, idari tedbirlere başvurulabilmesinin idareye sınırsız bir yetki tanımadığı; işlem yasağının, incelemenin sürdüğü ve ihlalin henüz kesin olarak tespit edilmediği aşamada, piyasayı daha fazla zarardan korumak amacıyla “şüphe”ye dayalı olarak uygulanabileceği; buna karşılık kabahat veya suç oluşturan eylemden uzun süre geçtikten sonra “şüphe”den ziyade kesin “tespit”e dayanılarak tesis edilen ve önleme değil cezalandırma işlevi taşıyan işlem yasaklarının artık “tedbir” niteliğinde sayılamayacağı sonucuna varılmıştır.
Buna göre işlem yasağının tesis edildiği tarih ile fiilin işlendiği tarih arasındaki süre ve kararın dayandığı şüphe veya tespit derecesi, davanın esasında ileri sürülecek en güçlü argümanlardandır. Ayrıca sonradan yapılan ilke kararı değişiklikleriyle toplu olarak kaldırılan işlem yasaklarına ilişkin olarak Danıştay 13. Dairesinin 29.04.2011 tarihli, E. 2011/34, K. 2011/1938 sayılı kararında, işlemin dava devam ederken idarece geri alınması hâlinde mahkemenin tarafların haklılık durumunu ayrıca değerlendirmesi gerektiği vurgulanmıştır; bu değerlendirme özellikle yargılama giderleri ve vekâlet ücreti bakımından sonuç doğurur.
Faaliyet İzninin İptali veya Askıya Alınması Kararlarına Karşı Dava
Bağımsız denetim kuruluşları, derecelendirme ve değerleme kuruluşları gibi SPK’nın listeye alma ve yetkilendirme yetkisine tabi kuruluşlar hakkında verilen faaliyet izninin iptali, askıya alınması veya listeden çıkarma kararları da idare mahkemesinde iptal davasına konu edilir. Aynı rejim, sorumlu denetçiler hakkında verilen ve sermaye piyasasında belirli bir süre faaliyette bulunmayı yasaklayan kararlar için de geçerlidir. Bu kararların hukuki dayanağı ve emsal içtihadı hakkında bağımsız denetim kuruluşlarının yetkilendirilmesi ve listeden çıkarılması yazımızda ayrıntılı bilgi bulabilirsiniz.
SPK Tebliğlerine Karşı Dava Hangi Mahkemede Açılır?
Kanunun 134 üncü maddesindeki “idare mahkemeleri” kuralı, somut kişilere yönelik bireysel Kurul kararları için geçerlidir. SPK’nın Resmî Gazete’de yayımlanan tebliğ ve yönetmelikleri gibi ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlerine karşı açılacak iptal davaları ise 2575 sayılı Danıştay Kanununun 24 üncü maddesi uyarınca ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştayda görülür. Bir tebliğ hükmüne dayanılarak tesis edilen bireysel işleme karşı idare mahkemesinde dava açılırken, dayanak düzenleyici işlemin de birlikte dava edilmesi hâlinde dava bütünüyle Danıştayda görülür. Dava açma süresi bu davalarda da altmış gündür ve düzenleyici işlemin ilanıyla başlar.
SPK Kararının Yürütmesinin Durdurulması İstenebilir mi?
Evet. SPK kararlarına karşı açılan davalarda da İdari Yargılama Usulü Kanununun 27 nci maddesi çerçevesinde yürütmenin durdurulması talep edilebilir; bunun için işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması şartlarının birlikte bulunması gerekir. Kanun, Kurul kararlarına karşı yapılan başvuruları ayrıca “acele işlerden” saymıştır; bu durum davanın öncelikli ve hızlandırılmış biçimde görülmesini sağlar. İşlem yasağı gibi etkisini hemen gösteren tedbirlerde yürütmenin durdurulması talebi, davanın asıl kazanım alanıdır. Talebin şartları ve idare mahkemesindeki genel usulü hakkında yürütmenin durdurulması yazımıza bakabilirsiniz.
Sıkça Sorulan Sorular
SPK’nın verdiği idari para cezasına karşı hangi yargı yolu izlenir?
İdari yargı yolu izlenir; 6362 sayılı Kanunun 105 inci maddesinin dördüncü fıkrası ve 134 üncü maddesi uyarınca dava idare mahkemesinde açılır.
SPK idari para cezasına sulh ceza hâkimliğine itiraz edilebilir mi?
Hayır; Kabahatler Kanunundaki itiraz usulü bu cezalara uygulanmaz, görevli yargı yeri idare mahkemesidir.
Bu kural her zaman böyle miydi?
Hayır; 2499 sayılı mülga Kanun döneminde Uyuşmazlık Mahkemesi kararları arasında adli yargı ve idari yargı yönünde tutarsızlık yaşanmış, 6362 sayılı Kanunla tartışma idari yargı lehine kesin olarak çözülmüştür.
İdari para cezası verilmeden önce savunma alınması zorunlu mudur?
Evet; savunma alınması zorunludur, ancak savunma yazısının tebliğinden itibaren otuz gün içinde savunma verilmezse ilgili savunma hakkından feragat etmiş sayılır.
Dava açmadan önce SPK’ya başvuru yapılabilir mi?
Evet; dava açma süresi içinde üst makama, üst makam yoksa işlemi yapan makama başvurulabilir ve bu başvuru dava açma süresini durdurur.
SPK kararına karşı dava açma süresi ne kadardır?
Kararın tebliğinden itibaren altmış gündür; idari başvurunun reddi veya zımnen reddi hâlinde süre, başvuru tarihine kadar geçen süre de hesaba katılarak yeniden işlemeye başlar.
Borsada işlem yapma yasağı bir ceza mıdır?
Danıştay içtihadına göre kural olarak hayır; piyasanın etkin işleyişini korumaya yönelik ileriye dönük bir idari tedbirdir.
İşlem yasağı adli soruşturma sonuçlanmadan uygulanabilir mi?
Evet; bu tedbir adli soruşturma ve kovuşturmadan bağımsız olarak, makul şüphe aşamasında uygulanabilir.
Her işlem yasağı tedbir sayılır mı?
Hayır; fiilden uzun süre geçtikten sonra kesin tespite dayanılarak verilen ve cezalandırma işlevi taşıyan işlem yasakları Danıştay içtihadında tedbir olarak nitelendirilmemektedir.
Faaliyet izninin iptaline karşı da idare mahkemesinde mi dava açılır?
Evet; bağımsız denetim, derecelendirme ve değerleme kuruluşları hakkındaki faaliyet izni iptali, askıya alma veya listeden çıkarma kararlarına karşı idare mahkemesinde iptal davası açılır.
SPK tebliğine karşı dava hangi mahkemede açılır?
Ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlem niteliğindeki tebliğlere karşı davalar ilk derece olarak Danıştayda açılır.
SPK kararına karşı açılan davalar öncelikli mi görülür?
Evet; Kanun, Kurul kararlarına karşı yapılan başvuruların acele işlerden sayılacağını öngörmüştür.
SPK kararının yürütmesinin durdurulması istenebilir mi?
Evet; açık hukuka aykırılık ve telafisi güç zarar şartlarının birlikte bulunması hâlinde yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir.
Dava sırasında SPK kararını geri alırsa ne olur?
Dava konusuz kalabilir; ancak mahkeme yargılama giderleri bakımından tarafların haklılık durumunu ayrıca değerlendirir.
Sonuç
SPK kararlarına karşı yargı yolu, uzun bir içtihat tartışmasının ardından bugün idari yargı olarak netleşmiştir: idari para cezası, borsada işlem yapma yasağı ve faaliyet izninin iptali gibi bireysel kararlara karşı idare mahkemesinde, tebliğ gibi düzenleyici işlemlere karşı ise Danıştayda dava açılır. Dava stratejisinde belirleyici olan; kararın gerçek bir tedbir mi yoksa örtülü bir cezalandırma mı olduğu, savunma hakkının usulüne uygun kullandırılıp kullandırılmadığı ve altmış günlük sürenin doğru hesaplanmasıdır. SPK’nın kuruluş amacı ve görev-yetkileri hakkında SPK nedir yazımızdan, Kurulun kendi denetim eksikliğinden doğan sorumluluğu hakkında SPK’nın hizmet kusuru ve tam yargı davası yazımızdan bilgi alabilirsiniz. İdari para cezası, işlem yasağı veya faaliyet izni iptali kararına karşı sürecin yürütülmesinde bir SPK iptal davası avukatı desteği, sürelerin ve yürütmenin durdurulması talebinin doğru kurgulanması bakımından önem taşır.
Bu makale, Sarıoğlu & Sefer Hukuk Bürosu adına Av. Fatih Sefer tarafından hazırlanmıştır.
Osmaniye Mah., İsmail Erez Bulvarı No: 9/2, 34146 Bakırköy/İstanbul