SPK hizmet kusuru, Sermaye Piyasası Kurulunun kanunla verilen denetim ve gözetim görevini hiç, geç veya gereği gibi yerine getirmemesidir; bu kusur nedeniyle zarara uğrayan yatırımcı, zararının tazmini için idare mahkemesinde Kurul aleyhine tam yargı davası açabilir. Danıştay içtihadı SPK’nın denetim eksikliğini kamu hizmetinin kötü işlemesi olarak nitelendirmekte ve Kurulu, kusur, zarar ve illiyet bağı birlikte gerçekleştiğinde tazminatla sorumlu tutmaktadır. Ancak sermaye piyasasında zarar etmek tek başına yeterli değildir; Kurulun kanunda öngörülen tedbirleri zamanında almış olması davanın reddine yol açar. Bu makalede hizmet kusurunun unsurları, görevli yargı yeri, dava öncesi başvuru ve süreler, birden fazla idarenin sorumluluğunun paylaştırılması, SPK’nın sorumlu tutulmadığı hâller ve tazminatın kapsamı Danıştay, Uyuşmazlık Mahkemesi ve Anayasa Mahkemesi kararları ışığında ele alınmaktadır.
Hizmet Kusuru Nedir?
Hizmet kusuru, bir kamu hizmetinin hiç işlememesi, geç işlemesi veya kötü işlemesi nedeniyle idarenin tazminat sorumluluğunu doğuran idare hukuku kurumudur. Buradaki kusur, belirli bir kamu görevlisinin kişisel kusuru değil, hizmetin kendisinin kuruluşundaki veya işleyişindeki aksaklıktır; bu nedenle zarar gören kişi hangi personelin hatalı davrandığını ispat etmek zorunda değildir, dava doğrudan idareye yöneltilir. SPK bakımından hizmet kusuru, Kurulun kanunla verilen piyasa gözetim ve denetim görevini zamanında ve gerektiği gibi yerine getirmemesi biçiminde somutlaşır. Uyuşmazlık Mahkemesinin 25.02.2019 tarihli, E. 2019/7, K. 2019/120 sayılı kararında, tazminat isteminin SPK ile Borsa İstanbul A.Ş.’nin idari nitelikteki görevlerini yerine getirmeyip vaktinde gerekli denetimleri yapmadığı iddiasına dayandığı, bu nedenle uyuşmazlığın hizmet kusuruna dayalı bir idari uyuşmazlık olduğu tespit edilmiştir.
SPK’nın Hizmet Kusuru Sorumluluğunun Unsurları Nelerdir?
SPK’nın hizmet kusuru sorumluluğunun doğabilmesi için üç unsurun birlikte bulunması gerekir: Kurulun denetim ve gözetim görevini gereği gibi yerine getirmemiş olması (kusur), yatırımcının gerçekleşmiş bir zarara uğraması ve bu zarar ile Kurulun eylem veya eylemsizliği arasında illiyet bağı bulunması. Denetleyici kurumların sorumluluğuna ilişkin temel ilke, bankacılık denetimiyle ilgili bir uyuşmazlıkta Danıştay Onuncu Dairesinin 04.12.1997 tarihli, E. 1994/3467, K. 1997/5311 sayılı kararında ortaya konmuştur: denetim görevini zamanında yerine getirmeyip gerekli önlemleri almayan idare, bu ihmal sonucu bankanın mali krize girmesinden doğan zararı hizmet kusuru olarak karşılamakla yükümlüdür. Aynı ilke SPK bakımından Danıştay 13. Dairesinin 02.12.2005 tarihli, E. 2005/2625, K. 2005/5753 sayılı kararında uygulanmış; yetkisiz devlet iç borçlanma senedi (DİBS) satışı yapan bir kuruluşun bu faaliyetine ilişkin reklamlarına karşı gözetim ve denetim görevini gereği gibi yapmayan SPK kusurlu bulunmuştur.
SPK’nın Denetim Yükümlülüğünün Kapsamı Nedir?
SPK’nın denetim ve gözetim yükümlülüğü bugün 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanununun 128 inci maddesinde düzenlenen görev ve yetkiler ile ikincil düzenlemelerden kaynaklanır; Kurul bu yetkileri düzenleyici işlemler tesis ederek ve özel nitelikli kararlar alarak kullanır. Emsal kararların bir kısmı 2499 sayılı mülga Kanun döneminde verilmiş olsa da hizmet kusurunun unsurları ve denetim yükümlülüğünün niteliği bakımından bugün de yol göstericidir. Danıştay 13. Dairesinin 12.12.2017 tarihli, E. 2011/1333, K. 2017/3734 sayılı kararında, davalı idarenin 2499 sayılı Kanunun 46 ncı maddesinde öngörülen denetim görevini yerine getirdiği, mali yapısı bozulan şirket için gerekli önlemleri aldığı ve kurulan tazmin fonundan yasal sınırlar içinde davacıya ödeme yapıldığı gerekçesiyle dava reddedilmiştir. Bu karar, denetim yükümlülüğünün sonuç değil özen yükümlülüğü olduğunu gösterir: Kurul her usulsüzlüğü önlemekle değil, kanunun öngördüğü araçları zamanında ve yerinde kullanmakla yükümlüdür.
SPK Aleyhine Açılacak Tazminat Davasında Görevli Yargı Yolu Hangisidir?
SPK’nın denetim eksikliğinden kaynaklanan zararların tazmini istemiyle açılacak davalarda görevli yargı yeri adli yargı değil idari yargıdır. Yerleşik uygulamada, bir şirketin yeterince denetlenmediği ve bu ihmalin zarara yol açtığı iddiasıyla asliye ticaret mahkemelerinde SPK aleyhine açılan davalar, hizmet kusuruna dayandıkları için yargı yolu bakımından reddedilmektedir. İstanbul Bölge Adliye Mahkemesi 14. Hukuk Dairesinin 16.06.2022 tarihli, E. 2022/842, K. 2022/852 sayılı kararında da SPK’nın diğer davalılar üzerindeki denetim görevini gereği gibi yerine getirmemesi sebebiyle talep edilen zararın, yapılmadığı iddia edilen denetimlerin ve alınan kararların idari nitelikte olması nedeniyle idari yargı yerinde görülmesi gerektiği ve ilk derece mahkemesinin görevsizlik kararında hukuka aykırılık bulunmadığı vurgulanmıştır.
Bu nedenle yatırımcının SPK’ya karşı hizmet kusuru iddiasıyla açacağı dava idare mahkemesine yöneltilmelidir. Aynı zarardan aracı kurum, ihraççı veya bağımsız denetim kuruluşu gibi özel hukuk kişileri de sorumlu tutulmak isteniyorsa, bunlara karşı talepler adli yargıda ayrıca takip edilir. Kurulun görevlerine ilişkin işlemleri nedeniyle Kurul Başkanı, üyeleri veya personeli aleyhine açılan tazminat davaları da Kanunun 133 üncü maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca Kurul aleyhine açılmış sayılır ve husumet Kurula yöneltilir; personeli şahsen dava etmek mümkün değildir.
Tam Yargı Davası Nasıl ve Ne Zaman Açılır?
SPK’nın hizmet kusurundan doğan sorumluluğu, idari yargılama usulünde tam yargı davası yoluyla ileri sürülür. Anayasa Mahkemesinin 06.01.2016 tarihli, B. 2013/6941 sayılı bireysel başvuru kararında aktarıldığı üzere, başvurucu gönderdiği ihtarnameye rağmen giderim sağlanamaması üzerine BDDK ve SPK aleyhine idare mahkemesinde tam yargı davası açmıştır. Zarar bir idari eylemden veya eylemsizlikten doğduğundan 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 13 üncü maddesi uygulanır: zarar gören kişi, zararı ve idareyi öğrendiği tarihten itibaren bir yıl ve her hâlde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde SPK’ya yazılı başvuruda bulunarak zararın giderilmesini istemek zorundadır. Kurul başvuruyu reddederse ret kararının tebliğinden, altmış gün içinde cevap vermezse bu sürenin bitiminden itibaren altmış gün içinde idare mahkemesinde dava açılır.
Başvuru dilekçesinde zararın kalemleri, tutarı ve Kurulun hangi denetim görevini hangi tarihte ihmal ettiği somut olarak gösterilmelidir; dava dilekçesinde başvuruda talep edilmeyen kalemlerin istenmesi ön inceleme aşamasında sorun doğurabilir. Tam yargı davasının genel esasları için idari yargıda dava türleri, sürelerin hesaplanması için dava açma süreleri yazılarımıza bakabilirsiniz.
Birden Fazla İdarenin Müşterek Sorumluluğu Nasıl Paylaştırılır?
Sermaye piyasası zararlarında SPK ile birlikte Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK) gibi başka bir kamu kurumu da sorumlu tutulabilir; bu durumda mahkeme sorumluluğu kurumlar arasında paylaştırır. Anayasa Mahkemesinin 06.01.2016 tarihli, B. 2013/6941 sayılı kararında aktarıldığı üzere Danıştay 13. Dairesi, 02.12.2005 tarihli, E. 2005/2625, K. 2005/5753 sayılı kararında, hizmet kusurları saptanan BDDK ile SPK tarafından zararın yarı yarıya, dava tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesine hükmetmiştir. Aynı olguya dayalı başka bir başvuruda, Anayasa Mahkemesinin 20.04.2016 tarihli, B. 2013/7963 sayılı kararında da başvurucuların bankanın denetlenmesinde gereken özenin gösterilmediği gerekçesiyle BDDK ve SPK aleyhine tam yargı davası açtıkları görülmektedir. Zarara birden fazla idarenin denetim ihmali sebep olmuşsa, her idarenin kusur derecesi ayrı ayrı değerlendirilir ve paylaştırma buna göre yapılır; bu nedenle dava açmadan önce her iki kuruma da ayrı ayrı başvuru yapılması gerekir.
SPK’nın Sorumlu Tutulmadığı Hâller Nelerdir?
SPK’nın denetim görevini yerine getirmiş olması veya zarar ile Kurulun eylemi arasında illiyet bağı kurulamaması hâllerinde dava reddedilmektedir. Danıştay 13. Dairesinin 18.05.2011 tarihli, E. 2009/4155, K. 2011/2326 sayılı kararında; SPK’ya kayıt yükümlülüğünü yerine getirmeden sermaye artırımı yapan ve yurt dışındaki vatandaşlara hukuki geçerliliği olmayan belgeler karşılığında pay satan şirket hakkında Kurulun idari para cezası uyguladığı, Cumhuriyet başsavcılığına suç duyurusunda bulunduğu ve bilgilendirme toplantıları yaptığı; Sermaye Piyasası Kanununda kişisel yatırım zararlarının idarece ödeneceğine dair bir hüküm bulunmadığı; bu nedenle davacının zararı ile idarenin eylem veya işlemi arasında illiyet bağı bulunmadığı gerekçesiyle dava reddedilmiştir. Danıştay 13. Dairesinin yukarıda anılan 12.12.2017 tarihli kararında da denetim görevinin fiilen yerine getirildiği ve tazmin fonundan ödeme yapıldığı tespit edildiğinden dava reddedilmiştir.
Bu kararlar, SPK’nın kanunda öngörülen tedbirleri, yani idari para cezası, işlemden men, suç duyurusu ve kamuoyu bilgilendirmesini zamanında almış olmasının kusur unsurunu ve dolayısıyla illiyet bağını ortadan kaldırabileceğini gösterir. Davanın başarısı bu nedenle, Kurulun hangi tarihte hangi bilgiye sahip olduğunun ve hangi tedbiri almadığının denetim raporları, Kurul kararları ve bültenler üzerinden tarih sırasıyla ortaya konmasına bağlıdır.
Tazminatın Kapsamı Nasıl Belirlenir?
Hizmet kusuru sorumluluğunda tazminat, davacının gerçekleşmiş zararıyla sınırlıdır; zarar görme ihtimali veya soyut kayıp iddiası yeterli değildir. Zararın hesabında yatırımcının başka kaynaklardan elde ettiği ödemeler, örneğin tazmin fonundan veya ihraççıdan tahsil edilen tutarlar düşülür. Davacının kendi kusuru da indirim sebebidir: riskleri bilerek yatırım yapan nitelikli yatırımcı sıfatı veya piyasa koşullarıyla açıklanamayacak yüksek getiri vaadine araştırma yapmadan güvenilmesi, müterafik kusur olarak değerlendirilebilir. Faiz bakımından talebin başlangıç tarihi dikkatle belirlenmelidir; İYUK 13 üncü madde yolunda idareye başvuru tarihinden itibaren faiz istenebilir, emsal Danıştay 13. Dairesi kararında ise faize dava tarihinden itibaren hükmedilmiştir.
Sıkça Sorulan Sorular
SPK’ya karşı tazminat davası hangi mahkemede açılır?
Hizmet kusuruna dayandığı için idare mahkemesinde açılır; adli yargı mahkemeleri bu davalarda görevsizdir.
Hizmet kusuru nedir?
Bir kamu hizmetinin hiç, geç veya kötü işlemesi nedeniyle idarenin tazminatla sorumlu tutulmasını sağlayan idare hukuku kurumudur.
SPK’nın hizmet kusurundan sorumlu tutulabilmesi için hangi şartlar aranır?
Kurulun denetim görevini gereği gibi yerine getirmemesi, yatırımcının gerçekleşmiş bir zarara uğraması ve bu ikisi arasında illiyet bağı bulunması gerekir.
Sadece zarar etmiş olmak SPK’yı sorumlu kılar mı?
Hayır; zararın SPK’nın denetim ihmalinden kaynaklandığının ayrıca ortaya konması gerekir.
SPK denetim görevini yerine getirmişse dava kazanılabilir mi?
Kural olarak hayır; idari para cezası, işlemden men, suç duyurusu ve bilgilendirme gibi tedbirlerin zamanında alınmış olması kusur ve illiyet bağını ortadan kaldırabilir.
SPK personeli şahsen dava edilebilir mi?
Hayır; Kurulun görevlerine ilişkin işlemler nedeniyle personele karşı açılan tazminat davaları Kurul aleyhine açılmış sayılır ve husumet Kurula yöneltilir.
SPK ile birlikte başka bir kurum da dava edilebilir mi?
Evet; BDDK gibi başka bir denetleyici kurum da aynı olay nedeniyle dava edilebilir ve mahkeme sorumluluğu kurumlar arasında paylaştırabilir.
Tam yargı davası nedir?
İdarenin işlem veya eyleminden doğan zararın tazmini için idari yargıda açılan dava türüdür.
SPK’ya karşı dava açmadan önce başvuru şartı var mı?
Evet; İYUK 13 uyarınca önce SPK’ya yazılı başvuru yapılmalı, başvurunun reddi veya altmış gün içinde cevapsız kalması üzerine dava açılmalıdır.
Başvuru ve dava açma süreleri ne kadardır?
Zararın ve idarenin öğrenilmesinden itibaren bir yıl, her hâlde eylemden itibaren beş yıl içinde başvuru yapılmalı; ret veya zımni retten itibaren altmış gün içinde dava açılmalıdır.
Sorumluluk BDDK ve SPK arasında nasıl paylaştırılır?
Kurumların kusur derecesine göre paylaştırılır; emsal Danıştay kararında zarar yarı yarıya paylaştırılmıştır.
Nitelikli yatırımcı olmak tazminatı etkiler mi?
Evet; riskleri bilme yükümlülüğü arttığından müterafik kusur olarak tazminattan indirim sebebi olabilir.
Tazminata faiz işler mi?
Evet; faiz idareye başvuru tarihinden itibaren istenebilir, emsal kararda dava tarihinden itibaren yasal faize hükmedilmiştir.
SPK’ya ve aracı kuruma karşı dava aynı mahkemede mi görülür?
Hayır; SPK’ya yöneltilen hizmet kusuru talebi idari yargıda, özel hukuk kişilerine yöneltilen talepler adli yargıda ayrı ayrı görülür.
Sonuç
SPK’nın denetim ve gözetim görevini gereği gibi yerine getirmemesi, Danıştay içtihadında yerleşik biçimde hizmet kusuru olarak nitelendirilmekte ve yatırımcılara idari yargıda tam yargı davası açma imkânı tanımaktadır. Ancak sorumluluk yalnız zarara değil; Kurulun kanuni denetim yükümlülüğünü ihmal ettiğinin ve bu ihmal ile zarar arasında illiyet bağının bulunduğunun ispatına bağlıdır. Davanın idare mahkemesinde, İYUK 13 uyarınca önceden yapılmış bir başvurunun ardından ve süresinde açılması sürecin başarısı bakımından belirleyicidir. SPK’nın yapısı ve görev-yetkileri hakkında SPK nedir, Kurulun bireysel kararlarına karşı iptal davası hakkında SPK kararlarına karşı yargı yolu, zararın özel hukuk boyutu için bağımsız denetim kuruluşlarının hukuki sorumluluğu yazılarımızı inceleyebilirsiniz. Başvuru süresi kaçırıldığında hak tamamen kaybedildiğinden, zararın öğrenildiği andan itibaren bir SPK tam yargı davası avukatı ile çalışmanız davanın kurulmasında kritik önemdedir.
Bu makale, Sarıoğlu & Sefer Hukuk Bürosu adına Av. Fatih Sefer tarafından hazırlanmıştır.
Osmaniye Mah., İsmail Erez Bulvarı No: 9/2, 34146 Bakırköy/İstanbul